典型国家特种设备安全监管模式及对我国的启示

蓝麒 刘三江 中国特种设备安全 中国特种设备安全

中国特种设备安全

     

 

与我国不同，国外没有“特种设备”的统一定义和统一立法，但政府监管的设备范围与我国大致相同， 都包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、 游乐设施等，只是设备的具体种类、参数范围存在差异。

     与我国相同，国外特种设备安全监管与检验存在紧密的联系，且检验都是强制性的。本文重点从监管与检验的关系入手，通过分析“监管延伸至检验”的美国模式、“监管与检验合一”的加拿大模式、“监管相对独立”的德国模式， 为我国的特种设备安全监管和检验改革提供有益的借鉴和参考。 

 

1 监管延伸至检验的美国模式

监管模式

美国是联邦制国家，特种设备安全监管主要由州政府负责，联邦政府仅负责联邦政府所拥有的设备、 跨州设备以及核设备、军事设备等的安全监管。州监管机构的主要职责包括设备登记、安装施工许可、施工维修人员许可、设备使用许可、检验机构许可、检验人员许可、监督检查、设备检验等。监管机构直接参与检验是美国模式的突出特征，监管机构的负责人或首席检验师负责本州特种设备法规的执行，并聘用若干名检验师，实施检查和检验任务。大部分州还设有相应的委员会，与监管机构协同工作，负责法规维护修订、检验质量分析、检验违规案例统计分析、为政府决策提供咨询意见等。
 检验模式

美国可以从事特种设备检验的机构包括政府监管机构、保险公司、企业自检机构和第三方检验机构。 这些机构取得检验资质的方式不尽相同，监管机构一般由州法律直接授权，其它机构一般应先取得美国机械工程师学会(ASME）、美国锅炉压力容器检验师协会（NBBI）等社会组织的认可，再获得州监管机构的许可。监管机构主要是对保险无法覆盖的领域进行兜底性检验。在锅炉和压力容器领域，监管机构和保险公司检验业务份额各占50%左右，定期检验中企业自检和第三方检验机构在10%以内，未购买保险且又未成立自检机构的企业，其设备的定期检验由监管机构负责。在电梯领域，检验主要由监管机构主导，据不完全统计，至少有17个州完全由政府或政府直接雇佣的检验员承担检验工作，实行分片区的属地化管理， 只有极个别的州，如佛罗里达州完全放开电梯定期检验市场，处于政府监管下的“自由竞争”状态。

典型检验机构

美国是一个保险业非常发达的国家，保险已覆盖到各行各业。保险本身就是一种风险发现和风险分担机制，因此特种设备这种高风险行业对保险的需求就显得格外强烈。美国特种设备领域最著名的检验机构是成立于1866年的哈特福德蒸汽锅炉检验和保险公司 （HSB），2008年被德国慕尼黑再保险公司收购。这家公司的成立源于1865年“苏丹娜”号蒸汽客轮锅炉爆炸事件，沉船造成约1800 人死亡，引发几位富有责任感的工程师创立该公司，至今仍在为全球锅炉和压力容器行业提供咨询、技术和保险服务。 

2 监管与检验合一的加拿大模式监管和检验模式
加拿大联邦政府只对其拥有的特种设备进行监管，其它特种设备主要由省政府负

责监管。在各省的管理模式中，比较有代表性的是由法律授权唯一的非营利机构（我国称为“法定机构”），实施监管和检验合一的管理体制，例如，1995年阿尔伯达省设立省承压设备安全局（ABSA）、1997年安大略省设立省技术标准安全局（TSSA）、2003年哥伦比亚省设立省安 全管理局（BCSA）、2010年萨斯喀彻温省设立省技术安全局（TSASK）。政府的角色相对超脱，仅负责 立法、授权管理和监督。法定机构全权负责特种设备 的许可、注册、检验、事调查处理、培训、教育、咨询等工作。加拿大模式是西方“新公共管理”理论的效实践，目的是在政府等公共部门引入私营部门成功的管理方法和竞争机制，缩政府规模，打破僵 化的官僚体制。政府通过法律授权法定机构统一行使特种设备监管和检验职能，一方面充分考虑了特种设备的技术属性，使行政管理与技术管理相结合，推动监管更加深入；另一方面，灵活的机制打破了人员编制和财政经费的束缚，可以更好地解决“人机矛盾” 和自身发展的问题。例如，加拿大的调查表明自1997 年TSSA成为加拿大安大略省的安全授权管理机构以来，相关行业的严重伤害和死亡人数有实质性下降。 
典型检验机构

TSSA 是安大略省按照技术标准与安全法（《Technical Standards and Safety Act 2000》）设立的非政府、非营利、自筹资金的机构，按照规定收取检验费用、管理性罚款等，收费标准须经主管部门批准。TSSA每年的收入与支出要基本持平，盈利 水平不能超过15%至20%，其收益只能再投入安全事业，不得用于分红，并由利益相关方组成的理事会对其进行监督管理，每年接受审计。安大略省的电梯只由TSSA检验，其他领域TSSA和保险机构的检验份额分别约为10%、90%，也有个别大型石化企业有自检机构。保险检验机构及人员资格均经TSSA 许可， 其检验报告交TSSA 审核。

 

 3 监管相对独立的德国模式

监管模式

德国联邦政府特种设备监管机构主要负责制定设备安全和劳动保护方面的统一法律、标准和协调工作， 并代表德国向欧盟反映本国利益。各州政府特种设备监管机构负责使用环节检验机构许可、监督检查、事故调查处理等，不直接参与检验工作。德国作为欧盟国家，为了促进产品在欧盟范围内的流通，在生产环节， 监管和检验工作要遵守欧盟指令的要求，在使用环节，监管和检验工作要遵守德国本国法律法规的要求。

检验模式

在生产环节，欧盟认可的检验机构有6种类型，其中覆盖面最广、综合性最强的是公告机构（Notified Body）。公告机构由各国唯一的认可机构（如德国是DAkkS）进行认可，并在欧盟公报上予以公布，可以在欧盟范围内从事检验业务。在使用环节，检验机构也应当经认可机构认可，随后由州监管机构负责许可， 并报联邦监管机构，在联邦公报上予以公布，检验机构在规定的区域内从事检验工作；许可的条件主要包括机构的独立性，具备独立及时完成任务的组织机构、 有效的人员和必要的设备，有赔偿保险等，这些检验机构都是德国本国机构。 

典型检验机构

以德国技术监督协会（TÜV）为代表的第三方机构在德国特种设备检验工作中发挥了主导作用。在 100多年前锅炉爆炸事故频发、政府监管不力的背景下，民间自发形成了从事安全检验的技术监督协会。 自1866年起，德国各州陆续成立起自己的TÜV，负责本行政区域内的法定检验工作，属于行业自治性质的非营利性第三方机构，并不断得到政府的认可和支持，有效地保证在市场经济为主导的经济体系中，安全技术工作不受竞争压力的影响，这种“小政府、大社会”的模式，充分引入社会力量，为特种设备安全保障做出了突出贡献。20世纪90年代，这些技术监督协会进行了合并重组，逐步进行了市场化改革，并形成了TÜV南德、TÜV北德和TÜV莱茵三大企业集团，虽然性质转为了营利性企业，但与完全追逐利润的市场主体相比，仍然承担了很多社会责任，其出资方仍然是这些非营利性的技术监督协会，保证了其 公益导向。 

 

典型国家特种设备安全监管模式的几点启示

特种设备是生产生活的重要基础设施，具有在高温、高压、高空、高速条件下运行的特点，有的盛装易燃、易爆、有毒介质，具有较大危险性和潜在危害性，一旦发生事故将造成重大生命财产损失，影响社会稳定，例如，“11•22”青岛管道爆炸事故，“7•26”荆州电梯吞人事故等。因此，与普通产品相比，各国都对特种设备采取了相对严格的监管措施，并要求对特种设备进行强制性检验，以保障其生产质量和使用安全。

启示一：政府发挥基础保障作用

政府在特种设备安全监管中主要起到宏观管理和监督管理的作用，通过制定法律法规、许可关键资格资质、监督安全状况、调查处理安全事故等履行公共管理职能。同时，政府对市场干不了、不想干的领域发挥基础保障作用，以弥补“市场失灵”带来的问题。 例如，美国到1960 年，随着电梯事故率的下降，电梯保险费率也逐步下降，大部分保险公司或将这类检查 （检验）业务出租，或停止这类检查（检验）业务， 管理当局不得不采取措施，加入到电梯的检查（检验） 工作中去。在涉及公共安全、关系民生保障的电梯等 领域，美国、加拿大以及日本、韩国等采取了较为严格的监管手段，由政府或政府授权机构直接检验，没有向外国机构或私人机构开放。在保险公司和自检机构没有覆盖的领域，政府也采取了兜底检验的方式， 以确保公共利益得到保护。 

启示二：社会发挥中立公正作用

发达国家特种设备领域的社会组织站在中立公正的角度，承担了部分社会管理职能，主要发挥了三个 作用，一是主导技术规范和标准的制定，例如美国的ASME，为特种设备安全保障提供坚实的基础和科学的准绳。二是承担检验机构资质和人员资格的能力认可工作，与政府的许可相结合，形成了“认可+ 许可” 的准入模式。社会组织为政府监管和行业自律起到技术把关作用，监管机构通常采纳社会组织的认可结果， 起到行政确认作用，为市场发展起到规范和引导作用。 三是直接开展检验业务，例如加拿大的TSSA，坚持 非营利的公益导向，更好地保障了安全责任落实。 

启示三：市场发挥资源配置作用

各国政府在特种设备检验领域发挥的作用不尽相同，但市场机制在一定范围内都发挥了积极的资源配 置作用。一方面，通过保险机构和第三方检验机构的市场化运作，调节检验力量的分配，能够比较合理地进行检验资源配置，使检验机构的服务与特种设备使用单位的需求直接联系起来，提高配置效率，符合市场经济的客观要求。另一方面，保险机制更为科学的推动风险分担与经济责任相统一。大部分国家不仅要求企业购买责任保险，也要求检验机构购买责任保险。 由于特种设备的风险状况与保费直接挂钩、特种设备安全事故大小与保险公司的赔偿金直接挂钩，这种利益驱动机制使保险公司设立的检验机构更容易做到尽职尽责，从而实现检验资源的优化配置和安全事故的有效赔偿。 

 

对我国特种设备安全监管改革的建议

从典型国家监管模式的历史演进和不同特点可以看出，各国监管模式并不统一，来源于不同的政治经济管理体制，来源于不同的社会环境和文化传统，更多的是从实用主义出发，通过改良和变革逐步形成的。 我国当前的特种设备安全监管改革应当从中国特色社 会主义的基本国情出发，不能简单照搬国外模式。一方面我们应当正视当前存在的政府机构监管广、审批多，检验机构体制僵化、偏离公益属性等问题，另一 方面也应当正视在政府全过程的强力监管下，特种设备事故率逐年递减，改革开放以来下降了30多倍，不能因为问题而否认成绩。因此，应当以“目标向”和“问题导向”相结合，以安全保障能力提升和安全事故率下降为评价标准，渐进式的推进改革，逐步解决当前存在的问题，构建“放、管、治”三位一体的质量安全提升新格局。 

首先适度“放”，推进检验机构改革

在国家推进简政放权和深化事业单位改革的大背景下，逐步放开特种设备检验业务是大势所趋，但特种设备检验涉及公共安全，如何放、放多少需要科学论证、谨慎选择。 

1不宜全面放开特种设备检检验业务

在市场经济发达的欧美国家也没有对特种设备检验业务全面放开，美国监管机构直接参与检验，德国使用环节的检验只能由本国机构承担，加拿大安大略，省电梯只能由法定机构检验。检验业务放开带来的弊病也有所例证，美国佛罗里达州在2000年将电梯检验由政府机构交由私人机构，有美国评论对此提出质疑， 虽然年检率提高了，但电梯的平均缺陷检出率大大降低，因为检验员希望下次还被业主雇佣实施检验，而隐瞒了检验不合格情况，政府对私人检验的监督结果也表明，存在大量私人检验员对标准理解有误，导致未发现隐患等情况。我国的气瓶检验和无损检测放开 后，也出现了低价恶性竞争导致的检验质量下降、出具虚假报告等乱象。可以考虑按照《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，对涉及人民生命财产安全的特种设备检验行业采取“限制市场主体资质、 股权比例、经营范围、经营业态、商业模式、空间布局、国土空间开发保护等管理措施”，控制检验机构的性质和数量，实现安全保障工作的有限有序竞争。 

 2不应推进事业单位检验机构整体转企

纵观国外大型检验检测机构在发展初期大都是非营利机构，例如德国TÜV、美国UL集团、英国劳氏船级社等，后来在发展过程中逐步将经营性业务与公益性业务相剥离，成立企业性质的集团，但这些集团是由非营利性机构作为母体出资设立，以“非营利机构+企业集团”的形式存在，兼顾了社会公益性和市场灵活性。为避免我国事业单位特检机构走上单纯以逐利为目的企业化道路，避免因为“自由竞争”而带来的安全保障失灵，同时激发现有机构的内生动力和发展活力，不应当简单的推进事业单位检验机构整体转企，可以参考国外模式，创新“公益性事业单位+公益类国有企业”的模式或是转为社会组织，以保证特检机构的公益导向。在第一种模式下，事业单位 留法规标准制定、基础科研、行政辅助等业务，做 好政府支撑，将检验和其它经营类业务剥离至公益类国有企业，解决当前事业单位因编制、薪资等造成的 发展困局和小散弱的整体格局。事业单位以出资人的身份，把控公益类国有企业的发展方向，实现两者业务上的良性互动。在第二种模式下，由于当前我国社会组织立法的欠缺，如何由事业单位整体转为社会组织有待进一步研究。广东等地正在参考加拿大模式开展法定机构的积极探索，也可以在运行第一种模式的基础上，待条件成熟后将事业单位和国有企业一并转为社会组织。

 

其次严格“管”，强化监管效能提升

李克强总理强调，推进简政放权，不是说政府就不管了，而是要放管结合，既要“放活”，更要“善管”。多年以来，特种设备安全的分类监管和全过程监管体现出了巨大优势，但在当前推进行政许可改革的新形势下，应当从纵向和横向两个维度深入分析分类监管和全过程监管中存在的问题，从制度设计上完善制衡机制，不断完善监管模式、提升监管效能。  

从纵向看，基于质量和安全的不同属性，深化分节监管 

从特种设备生命周期的纵向环节来看，主要分为生产环节和使用环节。政府在生产环节主要是“质量监管”，一是确保产品按照统一的标准生产，便于流通和使用，二是确保产品符合国家规定的最低要求， 防止产品存在缺陷。政府在使用环节主要是“安全监管”，一是事前监督检查安全责任的落实情况，二是事中事后负责事故的应急救援与调查处理。在生产环节可以引入更多的第三方评价机制，通过认证等合格评定手段，解决质量信息不对称问题，运用市场手段实现行业自律发展。在使用环节，应当划清政府与企业、 与检验机构的责任边界，推动设备使用的行政许可向行政备案转变，突出和落实设备使用单位的主体责任， 政府只负责程序性审查，例如部分医疗器械、建筑起重机械等采取的就是备案制，同时加大对设备使用单位、检验机构的监督抽查和处罚力度。参考国外引入惩罚性赔偿制度，形成对设备使用单位及设备生产单位的有效威慑，例如2002年，美国发生了一起震惊全国的电梯安全事故，一个7岁的小女孩被购物中心的电梯夹断了三根手指，事后小女孩的母亲状告这家购物中心，最终获得了1500万美元的赔偿。美国司法体制中采取的是惩罚性赔偿方式，而我国采取的是补偿性赔偿方式。 

从横向看，以风险理论为基础，深化分类监管 

国外对不同种类的特种设备采取了不同的监管措施，一方面是基于设备本身的差异，如机电类与承压类不同的物理特性，更重要的是基于不同特种设备安全风险的大小，其中电梯最为突出，电梯事故造成的损失可能没有承压类设备大，但与民众日常生活息息相关，更易造成心理上的“不可接受”和恐慌，因此采取了更为严格的监管模式。我国也应当在特种设备目录的基础上，完善风险评估标准，进一步对不同风 险的特种设备进行分类。例如，距离居民区较近的压力管道与地处荒漠的压力管道、商场的公共电梯和工厂的内部电梯，虽是相同的设备，安全风险和可能造成的损害却天差地别，因此应当根据风险制定不同的监管策略和检查措施。依据风险大小，逐步优化检验内容、精简检验流程、转变检验方式，突出检验的验证功能，把更多的内容纳入检测的范畴。

从制度设计看，理顺权利义务关系，完善制衡机制 

制衡机制是一种权利义务相互制约平衡的制度。此处仅以企业自检机构、无损检测机构、责任追究等方面的制度设计为例，讨论制衡机制的重要性。 一是关于企业自检机构的监管。我国企业自检机构可以从事定期检验，其检验报告与事业单位检验机构的检验报告具有同等效力，无需经过审核或二次检验。企业自己检验自己，集运动员和裁判员于一身， 形成了事实上的“免检”，不能免除可能存在的道德风险，应当予以限制或制衡。2008年，国家产品免检 制度被取消已经证明了类似制度的缺陷。从国外的制度设计看，美国的企业自检机构或保险公司出具的检验报告必须经过政府监管机构的审核。根据欧盟承压 设备指令（PED 指令），在对设备投入使用前的检验中， 欧盟企业自检机构（User Inspectorate，简称UI）检验的设备不能直接加贴CE标志，要在欧洲范围内流通必须经过公告机构（Notified Body）的检验。因此， 可以看出国外对企业自检机构的检验效力均有一定的限制。二是关于无损检测机构的监管。自2002年开展无损检测机构市场化改革以来，机构数量迅猛增长，在发展过程中一直面临着恶性竞争、质量造假、无证上岗等质疑。无损检测机构存在的问题集中发生在安装监督检验环节，首先，在实际工作中检测替代了检验， 无损检测机构出具的专项报告就相当于通过了监督检验，没有检验机构实质性的把关；其次采购设备的甲方通常采取低价中标制度，且将检测任务一并委托给负责安装的乙方，本来应当是裁判员的检测机构成了乙方控制的运动员，再加上利润空间不断压缩，结果可想而知。如果要从根本上解决这一问题，必须明确由甲方委托检测机构，并进一步完善检测与检验之间的关系，明确检验的首负责任。 三是关于责任追究体系。以2015年湖北荆州电梯吞人事故为代表，事故背后基层监管人员不断被追究行政甚至刑事责任，有些地方甚至出现监管人员因为怕担责而请辞或故意不通过安全监察员考试的怪象。 反观国外，对检验人员的处罚多限于罚金和吊销资格， 因安全事故对监管人员追究刑事责任也必须有直接的因果关系。为了实现监管工作的良性发展，必须保持 队伍稳定，免除“后顾忧”，前提之一就是进一步完善追责体系，对监管人员主要是追究基于过错的行政责任、政治责任等，而非刑事责任。 

系统“治”，形成共同治理格局

全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中对“共同治理”作出了如下界定：共同治理是各种公共的或 私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和； 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。按照这一定义，特种设备安全监管共同治理的核心就是处理好政府、社会和市场在监管工作中的定位和关系问题。 特种设备安全监管体制随着我国政治经济体制改革的进程不断完善和发展，经历了从政府主导向多元共治转变的一个过程。1955年，国家锅炉安全检查总局成立时，仅在行政机关中设立安全监察机构，既负责安全监察，也实施检验。1978年，原国家劳动总局重建锅炉安全监察局后，一边完善监察机构，一边建设检验机构，逐步形成安全监察与检验双轨制的体制。随着市场经济体制的建立健全和改革开放的不断深入发展，又发展为监察机构、检验机构和社会组织“三 驾马车”并驾齐驱的管理局面。从监管制度的变迁不难看出，质量安全问题虽然是一个由政府进行监管的公共对象，但是由于质量安全风险的不确定性，监管对象的复杂性，以及政府资源的有限性和官僚主义，特别是政府因被“寻租”而导致的过度监管或放松监管等诸多因素，政府的质量安全监管也会失灵。这就需要借助社会和市场的力量，来矫正和弥补政府监管的失灵。从国外特种设备监管领域发展经验看，在政府、 社会和市场三极力量中，社会力量发挥了中坚作用。 我们应当沿着这一方向，由政府把一些公共管理职能 更多的让渡给社会组织，让社会组织为市场提供更好的中介服务，缓解市场失灵和政府失灵的问题。此外， 社会力量不仅仅包括社会组织，还包括每一个社会成 员、每一个使用者、每一个消费者，特别是新闻媒体， 只有全体社会成员共同提高质量安全意识，自发的对特种设备质量安全进行监督，积极举报质量安全违法行为，才能形成人人重视安全、人人创造安全、人人 享受安全的浓厚氛围，形成多元参与、良性互动、共 同治理的工作格局。

 

全文来自《中国特种设备安全》2016年第1期